O papel dos Tribunais de Contas na fiscalização das concessões públicas

O papel dos Tribunais de Contas na fiscalização das concessões públicas

A crescente adoção de concessões e parcerias público-privadas (PPPs) como alternativa para viabilizar investimentos em infraestrutura no Brasil trouxe novas responsabilidades e desafios à atuação dos órgãos de controle externo. Entre eles, os Tribunais de Contas têm desempenhado um papel cada vez mais relevante na fiscalização da legalidade, economicidade e eficiência desses contratos, com impacto direto sobre a segurança jurídica e a viabilidade dos projetos.

Neste cenário, compreender os limites e as competências dos Tribunais de Contas na análise das concessões públicas é fundamental para empresas, entes públicos e operadores do Direito.

1. Concessões públicas: modelo contratual e risco compartilhado

A concessão pública é uma forma de delegação da prestação de serviços públicos à iniciativa privada, mediante licitação e contrato administrativo. O modelo busca aliar a eficiência da gestão privada com o interesse público, promovendo melhorias em áreas como transporte, saneamento, iluminação e parques urbanos.

Por envolver contratos de longa duração, repasse de bens públicos e remuneração por tarifas ou contraprestações públicas, as concessões exigem controle rigoroso e permanente, tanto na fase de estruturação quanto na execução.

2. Competência constitucional dos Tribunais de Contas

A Constituição Federal (art. 70 e 71) atribui aos Tribunais de Contas a missão de exercer o controle externo da Administração Pública, especialmente quanto à legalidade, legitimidade e economicidade dos atos administrativos.

No contexto das concessões, essa competência se traduz em ações como:

• Análise dos editais e contratos de concessão;

• Fiscalização da execução contratual e dos aditivos;

• Verificação do cumprimento de metas e indicadores de desempenho;

• Julgamento das contas dos gestores envolvidos;

• Apontamentos sobre desequilíbrio econômico-financeiro e irregularidades em pagamentos;

• Recomendações, determinações e, em alguns casos, aplicação de sanções.

3. Atuação preventiva e orientadora

Cada vez mais, os Tribunais de Contas têm assumido uma postura preventiva e orientadora, buscando colaborar com os gestores públicos durante o processo de modelagem e implementação dos contratos.

Exemplos dessa atuação incluem:

• Emissão de pareceres prévios ou cautelares em fases iniciais de concessões complexas;

• Divulgação de guias, manuais e jurisprudência orientativa sobre riscos contratuais, governança e controle;

• Realização de auditorias operacionais que avaliam a efetividade da política pública por trás da concessão.

Esse modelo de controle concomitante e pedagógico tende a fortalecer a qualidade dos projetos e reduzir litígios futuros.

4. Limites da atuação: cautela com a ingerência excessiva

Embora o controle seja essencial, é importante observar os limites da atuação dos Tribunais de Contas, sob pena de comprometimento da autonomia administrativa e da segurança jurídica dos contratos.

A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Tribunal de Contas da União (TCU) já destacou que:

• Os Tribunais de Contas não devem interferir indevidamente na discricionariedade técnica do Poder Concedente;

• Recomendações e pareceres não vinculantes devem respeitar a competência decisória do gestor;

• A revisão de cláusulas econômicas do contrato exige fundamento legal e observância do contraditório.

Portanto, o equilíbrio entre controle e autonomia é essencial para que as concessões públicas avancem com responsabilidade, previsibilidade e alinhamento ao interesse público.

5. TCU lança referencial técnico para concessões e PPP com foco em transparência e aprimoramento das fiscalizações

O Tribunal de Contas da União (TCU) deu um importante passo rumo ao fortalecimento da governança nas parcerias entre o poder público e a iniciativa privada ao lançar, em 3 de julho de 2024, seu Referencial Técnico para Fiscalização de Concessões e Parcerias Público-Privadas (PPPs).

Fruto de uma construção colaborativa e democrática, o referencial foi elaborado sob a coordenação da Secretaria de Controle Externo de Infraestrutura (SecexInfra) e contou com ampla participação social. Em uma consulta pública promovida em duas fases, o Tribunal recebeu 23 contribuições qualificadas oriundas de tribunais de contas estaduais e municipais, órgãos governamentais, organizações da sociedade civil e especialistas acadêmicos. Ao todo, mais de 500 pessoas acessaram o conteúdo por meio da Ouvidoria, demonstrando o interesse crescente no controle das parcerias público-privadas.

O referencial está estruturado no modelo conhecido como M5D, que compreende cinco dimensões fundamentais para a análise de projetos de concessão: estratégica, econômica, comercial, financeira e gerencial. Essa abordagem permite uma visão integrada e abrangente dos riscos e oportunidades envolvidos, facilitando o diagnóstico de falhas, a aferição da vantajosidade e a proposição de recomendações mais precisas pelos órgãos de controle.

O lançamento do referencial técnico representa um marco para o controle externo no Brasil. Além de qualificar a atuação do TCU, ele também inspira e orienta os demais Tribunais de Contas do país, promovendo padronização, eficiência e inovação nas auditorias de concessões e PPPs — setores que, cada vez mais, concentram investimentos públicos e privados e assumem papel central na prestação de serviços essenciais à população.

O Referencial Técnico sobre Fiscalizações de Concessões e PPP pode ser acessado neste link.

Conclusão

A atuação dos Tribunais de Contas nas concessões públicas é parte essencial da governança contratual e do controle da Administração. Quando exercida de forma equilibrada, preventiva e técnica, contribui para a integridade, eficiência e credibilidade dos projetos.

A chave para esse equilíbrio está na profissionalização da gestão pública, no diálogo interinstitucional e na atuação jurídica estratégica desde o início dos projetos.